原文刊載於《中國科學院院刊》2025年第11期“資訊與觀察”
林梓瀚1 馬有梅2 郭豐3,4*
1 上海資料交易所
2 同濟大學 法學院
3 中國資訊通訊研究院
4 北京大學 資訊管理系
作為全球數字經濟的先發國家，當前美國構建起較為完善的資料要素流通制度法律。重點體現在圍繞政府資料開放，美國形成聯邦和州2級資料開放立法體系以保障資料自由開放；而在個人資料交易領域，美國形成相對寬鬆的法律環境和資料經紀商以促進資料流通交易。目前，中國正積極推動資料要素市場化配置改革，構建多層次資料要素市場，不斷完善資料要素流通交易相關制度。透過對中美兩國在資料開放與個人資料交易方面立法體系的對比，文章認為中國可以借鑑美國有益經驗，加快構建國家政府資料開放共享平臺，培育發展資料經紀商，推動政府資料開發利用和資料流通相關立法建設，從而完善我國資料要素流通制度。
隨著人工智慧、5G通訊、區塊鏈、大資料等技術的快速發展，資料要素對於一個國家的創新能力、經濟競爭力及社會進步起到越來越至關重要的作用法律。作為全球數字經濟的先驅和引領者，美國資料要素流通交易制度在全球範圍內產生較為深遠的影響，具備較好的參考價值。當前，我國資料要素流通交易制度體系正處於探索建設階段，因此借鑑美國資料要素流通制度對中國具有重要的實踐意義和借鑑價值。本文旨在探討美國資料要素流通制度的特點和優勢，在結合中國實際情況和建設經驗的基礎上，分析其對中國資料要素流通制度的借鑑意義，以期為中國構建更加高效、創新和可持續的資料要素流通制度提供有益的借鑑和啟示。
一、美國資料要素流通制度的建設歷程
美國資料要素市場的發展是一個循序漸進的過程法律。21世紀之前，資料的共享與開放主要是透過《資訊自由法》（The Freedom of Information Act）、《陽光下政府法》（Government in the Sunshine Act）、《聯邦諮詢委員會法》（Federal Advisory Committee Act）等聯邦立法來加以規範。資料交易主要透過包括《公平信用報告法》（Fair Credit Reporting Act）和《金融服務現代法》（Gramm-Leach-Bliley Act）等部門立法對特定行業資料交易活動進行規範。
展開全文
進入新千年，美國在聯邦層面釋出多個大資料戰略，以適應新的全球科技、經濟發展態勢法律。2012年，美國出臺《大資料研究和發展倡議》（Big Data Research and Development Initiative），標誌著美國在全球率先將大資料提升為國家戰略。該倡議目標之一即透過聯邦6個部門和機構的資金投入促進大資料的研究和發展，形成美國經濟增長的新業態和新模式。2016年5月，美國印發《聯邦大資料研究與發展戰略計劃》（The Federal Big Data Research and Development Strategic Plan），該計劃圍繞7個重點領域展開，並創設了一個共同的願景，即構建一個大資料創新生態系統、加快科學發展和創新的程序、開拓新的研究領域和新的探索領域，以及促進新的經濟增長。2019年12月，美國發布了《聯邦資料戰略與2020年行動計劃》（Federal Data Strategy&2020 Action Plan），透過一份任務宣告、10項操作原則和40項最佳實踐，以指導各機構利用聯邦和聯邦資助的資料。
以上檔案為美國確立在資料要素流通中的領先地位奠定了堅實的基礎，也為資料要素流通的發展方向提供指引法律。在政府資料開放方面，奧巴馬政府釋出《透明和開放政府備忘錄》（Memorandum on Transparency and Open Government），在檔案中承諾要建立一個更加開放的政府。此後，美國又釋出《開放資料政策——將資訊作為一種資產進行管理》（Open Data Policy-Managing Information as an Asset）等多個備忘錄，旨在促進政府資料公開以助力數字經濟發展。同時，聯邦層面還透過了《開放政府資料法》（Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act），將政府開放資料進行制度化和流程化操作。在資料交易方面，美國特有的資料經紀商模式為資料市場提供了豐富的資料，直接促進了美國資料交易市場的發展。為規範資料經紀商的發展，美國進行了多次立法嘗試，但都未形成正式立法。2018年，美國佛蒙特州透過了首部專門立法《資料經紀人法》（Vermont Data Broker Regulation），該法在促進資料交易的同時，對資料經紀商制度進行了最佳化。
二、美國促進資料要素流通的關鍵措施
美國側重於從開放政府資料和促進資料交易方面促進國內資料要素流通法律。在開放政府資料方面，從資訊公開到資料開放的發展，實現了從側重於強調政治利益到政治、社會、經濟效益協同的轉變。在資料交易方面，從行業立法到資料經紀商專門立法的發展，減少了美國資料經紀商制度的缺陷，使資料交易途徑得到保障。
2.1 政府資料共享與開放體系構建
2.1.1 政府資訊公開——保障公眾“知情權”
《資訊自由法》《陽光下政府法》和《聯邦諮詢委員會法》作為美國政府資訊公開領域的3個重要法規對政府資訊的提供、獲取作出詳細規定法律。
在政府資訊公開階段，隨著聯邦立法的演進，美國政府資訊開放的廣度逐步拓展法律。《資訊自由法》規定了各行政機關應主動公開的資訊，包括行政機構正常履行職責必須為公眾所知的資訊、案件裁決資訊、行政機關基本政策的相關資訊、行政職員守則和行為指南中可能影響民眾權益的內容，以及1名以上的行政機關在決策中的投票情況等。《聯邦諮詢委員會法》和《陽光下政府法》將政府資訊公開範圍由行政機構履責資訊擴大到行政機構會議相關資訊。兩法均規定，除豁免公開的資訊外，聯邦機構的每次會議資訊均應公開。
資訊呈現格式的多樣性是影響資訊公開程度的一個重要因素法律。美國政府資訊公開方式經歷了從紙質化到電子化發展的過程。1996年修訂前的《資訊自由法》規定的公開方式為出版及設立閱讀室供公眾查閱。隨著電子資料儲存裝置成為常規性的辦公工具，政府資訊公開方式也發生革新。1996年修訂的《資訊自由法》規定，對於1996年11月1日之後製作的記錄，應當自制作之日起1年內以電腦通訊等方式公開，如果行政機關沒有電腦裝置，可以透過其他電子化方式公開。《陽光下政府法》和《聯邦諮詢委員會法》在之後的修訂版本中對行政機關會議的公開方式也做出相應的調整。2016年《資訊自由法》再次修訂，要求以公共且可電子訪問的格式主動披露資訊，並強制要求建立所需資訊的電子門戶等。
2.1.2 政府資料開放——重視資料利用
21世紀之後，美國《開放政府指令》《開放政府資料法》等在建立更加開放的政府的基礎上，強調政府資料的開放利用法律。
2009年12月8日，美國發布《開放政府指令》，在該指令的指導下，美國推出了首個聯邦層面的政務資料開放平臺——Data.gov法律。Data.gov力圖整合各政府組織提供的資料集，形成一個總的政府資料目錄供商業公司和民眾查詢、使用和進行二次開發。經過十幾年的建設，美國形成了資料量大、開放程度高、資料時效性強的市場導向型的平臺生態，為政府資料的開放共享與高效利用提供了良好的條件。截至2024年6月10日，美國政府資料開放平臺Data.gov上政府開放資料集共有299784個，其中主要來自聯邦政府層面的資料集有22萬餘個、來自州政府層面的資料集12000多個、來自市政府的資料集11000多個、來自大學的資料集6000多個等。Data.gov為公眾免費提供了農業、醫療等多個方面的原始資料資源，也提供了技術工具供公眾使用資料資源。同時，2019年的《開放政府資料法》將美國聯邦政府對開放資料的承諾制度化，要求聯邦政府維護的政府資料資產和非政府資料資產應預設開放。
除增加政府開放程度外，相關政策法律檔案也旨在最佳化政府服務質量，促進資料的利用法律。2012年5月，美國出臺《數字政府：建立一個21世紀的平臺，更好地為美國人民服務》（Digital Government：Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People）備忘錄，讓公眾能夠獲得高質量的數字政府資訊和服務。該檔案提出要在其網站上建立一個頁面，以機器可讀格式向公眾提供資訊。此後，釋出的總統備忘錄和行政命令都將政府資料以機器可讀格式公開納入其中，以實現民眾更好地獲取政府資訊。
在促進資料利用方面，2013年5月9日，美國發布《開放資料政策——將資訊作為一種資產進行管理》備忘錄，要求各機構收集或建立資訊的方式應能夠被使用者完全發現和使用，促進下游資訊處理和傳播法律。該備忘錄附帶的《政府資訊預設開放和機器可讀》要求釋出一個可供各行政機構定期更新的資料庫以促進資料利用。此外，《開放政府資料法》規定，公私部門應合作探索政府資料資產的利用，為公共和私營部門的創新提供機會。聯邦政府根據法案可以為企業頒發許可證，如美國地理敏感資料的使用授權。同時，地方政府可以授權企業持有、適用非義務公開的地方政府資料，如允許其在業務往來中自動收集、獲取地方政府資料。被授權方通常進行資料整合與分析後，向需求方有償提供，如美國三大徵信機構之一的Equifax整合政府公共資料提供個人徵信，在2022年實現12億美元營收。
2.2 資料要素交易體系構建
2.2.1 寬鬆法律環境推動資料交易發展
美國對於資料交易持開放態度，鼓勵資料市場自由交易，僅對幾個特殊領域的資料利用和再利用透過立法進行規範法律。例如，徵信行業的《公平信用報告法》等、金融行業的《金融服務法現代化法案》等、醫療行業的《健康保險流通與責任法》（Health Insurance Portability and Accountability Act）等，以及通訊行業的《電子通訊隱私法》（Electronic Communications Privacy Act）等。在這些立法中，部分法案聚焦於規範個人資料的收集、使用、共享等行為，而有些法案則著力解決資料安全問題，即意在保護個人資料免受未經授權和超過授權範圍的訪問和使用。例如，《金融服務法現代化法案》規定，金融消費者對金融機構如何使用和共享其個人資料具有一定的控制權，除非告知消費者能夠“選擇退出”，否則金融機構不得將非公開個人資訊共享給第三方，更不能將使用者賬號或信用卡號分享給第三方用於直接營銷。《醫療保險流通與責任法》要求美國衛生與公眾服務部制定既能促進電子醫療交易又要解決電子健康資訊系統的安全問題的交易標準。
除特定行業立法外，部分州對於消費者資料也做了相關規定法律。例如，《佛蒙特州資料經紀人法》《加州消費者隱私法案》（California Consumer Privacy Act）、《加州隱私權法》（California Privacy Rights Act）等。以《加州隱私權法》為例，《加州隱私權法》“第1798.100-1798.135節”側重於對消費者個人資料的保護，透過規定收集個人資訊的企業的一般職責、消費者的刪除權、更正權、訪問權、知情權、選擇權等增強了資料交易的透明度。“第1798.140—1798.148節”則側重於促進資料交易流通，該部分明確限定了受《加州隱私權法》規範的企業的範圍，透過衡量大企業及中小企業在隱私權保護上所需承擔的不同責任水平，進一步降低中小企業的隱私合規壓力，更有利於促進企業間資料交易。
2.2.2 資料經紀商制度消弭資料交易撮合阻力
資料經紀商是美國資料交易領域的主力軍，經過多年的發展形成3種模式，分別為C2B分銷模式、B2B集中銷售模式和B2B2C分銷集銷混合模式法律。其中B2B2C模式是指資料平臺以資料經紀商身份，收集使用者個人資料並將其轉讓或與他人共享，是最主要的資料交易模式。典型的B2B2C模式企業有Acxiom、 Datalogix等，而知名的資料交易公司Factual屬於B2B集中銷售模式經紀商。
（1）資料經紀商作為資料收集者可以提供更多樣化的資料資源
以科學資料為例，在透過資料經紀商獲取資料之前，研究人員主要從獨立研究和政府資料中獲取科學資料法律。然而，隨著公眾對個人隱私愈加關注，政府釋出資料數量逐漸減少，並且資料匿名化趨勢明顯，資料可用性降低。因此，研究人員開始求助於資料經紀人，以獲取研究所需資料。美國資料經紀商可以從政府、商業和其他公開渠道獲取資訊，具有豐富的資料資源。資料需求方購買資料經紀商收集的資料比向政府申請更容易，而且由於資料經紀商的智慧財產權保護，購買的資料無法得到進一步審查或證實，降低了資料處理者的合規義務。
（2）資料經紀商作為產品加工者可以提供更個性化的資料產品
資料資源加工專業性強且成本高，資料需求方恐難以從海量資料中獲取自己所需要的資料法律。資料經紀商將資料分類包裝後，將按營銷產品、風險緩解產品和人員搜尋產品三大類進行銷售。透過向政府、企業和個人提供這些產品，資料經紀商可以為市場提供許多有益的服務。同時，資料經紀商可以提供關鍵的分析服務，使企業能夠有效利用有限的資源與客戶溝通並擴大受眾範圍。資料經紀產品透過提高效率降低成本，並允許向相關消費者釋出更有針對性的廣告，從而更有可能增加銷售額，促進更強大的市場。
例如，Factual是地理位置資料的資料服務商，它首先收集各種具體位置的資料資訊，之後整合資料集，在此基礎上做進一步完善之後將其轉變成更具價值的應用程式程式設計介面（API）進行資訊提供法律。Factual提供的每一條資訊都有17—40條的相關描述，使用者可以把該公司提供的資料與已有的其他任何地理位置資料進行相互參照，建立出新的應用程式。Factual核心的產品是名為PLACE的地理位置資料集。這個資料集涵蓋了全球52個國家的超過1.3億個興趣點（POI），涉及475種以上具體的型別，如醫院、旅館、餐館。其中每一個普通的興趣點具有25個具體的屬性，包括名稱、地址、地理編碼、電話號碼等。2020年，Factual被FOURSQUARE合併，其營收達1.5億美元，覆蓋使用者2500萬。
雖然資料經紀商在一定程度上有利於消弭資料交易撮合阻力，但是聯邦貿易委員會對9傢俱有代表性的資料經紀商企業調查後發現，該行業從根本上缺乏透明度，並且資料經紀人會在消費者不知情的情況下從眾多來源收集消費者資料法律。2014年，美國聯邦貿易委員會（FTC）釋出了《資料經紀商：呼籲透明度與問責制》（Data Brokers: A Call for Transparency and Accountability）研究報告。在該報告中，FTC呼籲國會考慮立法，要求資料經紀人讓消費者更清楚地瞭解其做法，並賦予FTC對資料經紀人收集和使用其資料的更大控制權。之後，國會提出《資料經紀商問責制和透明度法案》（Data Broker Accountability and Transparency Act of 2020）等立法，但未能成為正式法律。與聯邦層面不同，美國佛蒙特州於2018年率先透過了《資料經紀人法案》，該立法對於規範資料經紀人行業的執行，促進資料經紀商的良性發展大有裨益。
三、我國與美國資料要素制度體系建設的比較分析
近年來，我國透過相關政策檔案和系列立法，在政府資料開放和資料交易方面促進資料應用，對賦能經濟發展起到重要作用法律。但我國政府資料開放實踐仍面臨困境，透過與美國資料要素流通制度進行對比，從而發現我國資料要素制度構建的癥結和發展進路。
3.1 政府資料開放共享方面的對比
3.1.1 我國政府資料開放共享體系亟待完善
美國建立起了完善的政策法律體系，以促進政府資料的共享與開放，相比較而言，我國政府資訊公開制度起步較晚法律。2004年，上海透過《上海市政府資訊公開規定》，這是全國首部有關資訊公開的省級規章，此後地方政府開始紛紛制定政府資訊公開的有關規定。2007年頒佈的《中華人民共和國政府資訊公開條例》（以下簡稱《條例》）標誌著我國政府資訊公開制度基本建成。
2015年，國務院釋出《促進大資料發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），將“形成政府資料資源合理適度開放共享的法規制度和政策體系”作為推動大資料發展和應用在未來5—10年的目標法律。自《綱要》之後，我國又相繼釋出《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《“十四五”數字經濟發展規劃》等檔案。國家的政策促進了地方的立法實踐，貴州、上海、北京等地相繼頒佈促進政府資料開放的地方性法規與政策。然而，截至目前，國家層面僅有《條例》一部行政法規，尚無以政府資料為調整物件的法律。地方性立法效力位階較低，缺乏上位法的指導，實踐中容易出現地方政府資料開放標準、範圍不一致的情況。
3.1.2 我國政府資料開放共享廣度有待拓展
從《資訊自由法》和《陽光下政府法》，到《開放政府資料法》，美國政府資料公開的範圍由行政機關履責資訊，擴大到政府的活動或會議，再規定政府資料預設公開，公開範圍明確且呈現出逐漸擴大的趨勢法律。在我國，《條例》第20條僅規定了14種可以主動公開的情形和一項兜底條款。在沒有上位法依據的情況下，其他的地方性法規、規章和國家有關規定很難在基礎上做出突破。國務院各部門，以及地方各級政府根據《政務資訊資源共享管理暫行辦法》第9條，將政務資訊資源分為無條件共享、有條件共享和不予共享3種型別，但每種型別對應的具體情況較為籠統，很難據此界定政府資訊資源公開的範圍大小。一些地方性法規及地方政府規章則照搬《政務資訊資源共享管理暫行辦法》第9條的規定，並未作出突破。相較美國《開放政府資料法》所規定的政府資料預設公開，我國政府資料開放廣度尚需拓展。
3.1.3 我國政府資料商業利用潛力有待挖掘
美國高度重視政府資料的利用和再利用，從國家戰略到總統行政命令和相關立法，都將開放政府資料作為形成新的經濟增長業態和板塊的一個重要動能法律。2021年12月，《“十四五”數字經濟發展規劃》提出要“對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務資料和政府資料，透過資料開放、特許開發、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發利用”。然而，公共資料授權運營的實踐仍處於探索階段，雖然我國出臺了《關於加快公共資料資源開發利用的意見》《公共資料資源授權運營實施規範（試行）》等政策，但相關的實踐成效還有待進一步檢驗。此外，在已建立的平臺中，只有北京、上海、廣州、貴州等地明確了平臺資料的“自由使用”“增值開發利用”，其餘平臺並未明確，我國政府資料的商業化利用潛力有待進一步挖掘。
3.2 資料交易法律體系對比
3.2.1 我國資料交易法律體系亟待完善
目前，我國已經出臺《關於構建資料基礎制度更好發揮資料要素作用的意見》等檔案促進資料流通和資料交易制度的建設，但政策驅動的發展正規化注重原則性和方向性，難以對資料交易進行實質性的落地指導與規範法律。
在法律方面，尚未出臺專門的資料交易法律法規法律。《中華人民共和國網路安全法》《中華人民共和國資料安全法》《中華人民共和國個人資訊保護法》等“三法”皆為規制性立法，側重維護資料安全，難以促進資料交易流通。在地方層面，在遵從國家資料立法的框架下，各省市以響應國家大資料發展政策、促進資料交易流通為共識，對資料開放、資料交易和資料安全等方面進行積極探索。在立法內容上更好地相容了“發展”和“規制”之間的關係，尤其是對推動政府資料開放共享與統一授權運營、資料基礎設施建設，以及資料資源開放利用等方面的規定更呈現出以深入促進資料要素流動為立法側重點。但囿於我國資料交易領域發展不成熟，難以為相關立法提供實踐經驗。目前，地方層面的法律檔案也只有提綱挈領式的制度安排和一些宣示性的規定，對資料產權、資料定價、資料交易規則、公共資料開發利用等核心問題仍未予以細化。
3.2.2 我國資料交易流通價值亟待挖掘
隨著資料立法及資料交易實踐的發展，美國逐漸形成了行業細分、功能健全的資料生態鏈，精細化的資料產業鏈不斷衍生，甚至出現了專門從事資料交易活動的資料經紀商行業（data broker），活躍於資料交易市場，撮合交易達成刺激產業分化法律。
在我國，雖然國家及地方層面陸續出臺了多項關注資料要素的政策法律，但相關規定仍停留在制度層面，粗放的立法難以為實踐提供指導，很多亟須解決的問題阻礙資料交易的發展法律。
① 不甚明晰的交易規則會抑制資料交易機構活躍度法律。資料權屬不清，定價標準不統一、資料合規要求不明確等因素會帶來很高的交易風險和交易成本，在一定程度上會抑制資料交易的發展。
② 資料來源廣泛，資料資源獲取難法律。目前，我國各領域資料掌握在不同主體手中，資料資源方在缺乏明確的授權依據時，出於風險因素考量，不願共享涉及敏感資訊的個人資料，導致資料資源整合難，制約資料交易發展。
③ 資料交易以場外交易為主，資料進場交易不足法律。雖然我國從2014年就開始了對資料交易所的探索，但是直到目前，各大資料交易所都未建立起成熟的運營機制，資料交易場外活躍，場內較為不足。
四、相關啟示
鑑於美國在資料流通方面的立法實踐，結合我國具體實踐和我國當前在資料流通方面存在的頂層制度建設挑戰，為推動我國資料要素市場的配置改革，充分發揮資料要素的乘數效應，建議我國進一步完善法規體系，建設開放共享統一平臺並構建良好的產業生態法律。
（1）完善政府資料開放共享和完善資料交易法規體系
在政府資料開放共享領域，制定政府資料開放法，強化對下位法的引導法律。我國早有學者主張對政府資料開放進行立法。例如，周漢華、肖衛兵等主張先修改《政府資訊公開條例》，再製定政府資料開放專門法等。結合美國資料開放經驗及我國資料開放立法實踐，本文認為，在制定專門的開放政府資料法時，在保障資料安全的前提下，應擴大政府資料開放範圍，促進政府資料的有效利用。對不應公開的公共資訊，應做較為詳細的說明，降低行政機關恣意裁量的可能性。在資料交易方面，加快立法以明確資料產權、交易規則等核心問題，推動資料交易市場發展。一方面，構建具有操作性的資料產權登記制度和產權交易規則。另一方面，創新新型資料交易正規化，減少資料交易產生的風險、促進資料交易市場發展。
（2）加快建設統一政府資料開放共享平臺
為統一政府資料開放標準，應結合地方政府建設經驗，加快建成國家級政府資料開放門戶，以促進政府資料開放共享和高效利用法律。
① 建立統一的資料標準和分類體系法律。為了方便資料的整合和利用，應建立統一的資料標準和分類體系，要求政府機構將資料以開放的格式釋出，並提供相應的後設資料和文件。
② 建立合作機制，最佳化生態系統法律。一方面，與各級政府部門合作，共享資料資源；另一方面，與企業和社會組織合作，推動資料的應用和創新，促進資料開放的社會效益。
③ 加強資料質量管理和資料安全保護法律。政府部門在開放資料之前，應該對資料進行清洗、整理和驗證，確保資料的準確性和完整性。
（3）探索資料經紀商制度以營構良好的資料交易生態
目前，僅有廣州市海珠區政務服務資料管理局釋出的資料經紀人微平臺“數易找”，且透過該平臺持牌企業僅為少數法律。為助力資料經紀商以促進資料要素市場的高效發展，可以在借鑑美國成熟的資料經紀商發展模式的基礎上，結合我國特色實踐，創新資料交易流通機制。
① 透過立法確立資料經紀商准入要求和註冊登記制度，增強行業透明度法律。
② 依託政府資料開放平臺和授權運營平臺打破資料壁壘，暢通政府資料來源法律。透過場內交易增強資料交易合規要求、減少交易風險成本，增強資料來源方交易意願，拓展商業資料來源。
③ 摒棄美國資料經紀商發展過程中的弊病，如消費者權利缺位、消費者潛在歧視等法律。
作者簡介
林梓瀚 上海資料交易所研究員，中國資訊化百人會研究員法律。研究方向為全球資料要素、資訊與通訊技術、網際網路、人工智慧立法與戰略、資料跨境流動規則等。
郭 豐 中國資訊通訊研究院政策與經濟研究所副總工程師，中國信通院網際網路治理研究中心常務副主任、教授級高階工程師法律。研究方向為全球網際網路治理、資訊與通訊技術全球規則研究等。
文章來源
林梓瀚, 馬有梅, 郭豐. 美國資料要素流通法律體系構建及對我國的啟示. 中國科學院院刊, 2025, 40(11): 2101-2109. DOI: 10.3724/j.issn.1000-3045.20240303002.
本刊發表的所有文章，除另有說明外，文責自負，不代表本刊觀點法律。
