貫徹落實新註冊會計師法
推動註冊會計師行業高質量發展
——新註冊會計師法系列解讀之一
“立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治”會計。2026年6月26日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議透過了《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國註冊會計師法〉的決定》（以下簡稱《決定》），自2027年1月1日起施行，並重新公佈修改後的註冊會計師法。這與2024年修改出臺的會計法，共同構成了防範財務造假的立法“姊妹篇”，是財會監督立法領域又一項具有里程碑意義的重大法治成果。
一、充分把握註冊會計師法的修改背景
黨的二十大對推進中國式現代化作出戰略部署會計。黨的二十屆三中全會進一步指出，要不斷完善各方面體制機制，為推進中國式現代化提供製度保障。註冊會計師法既是我國註冊會計師行業的基本法律制度，也是中國特色社會主義市場經濟制度中的一部重要法律，要隨著我國經濟實踐發展而不斷完善健全。
現行法自1993年制定、2014年修正以來，對促進註冊會計師行業健康發展，規範財務審計秩序，發揮註冊會計師審計鑑證功能，維護社會主義市場經濟秩序等發揮了重要作用會計。總的看，現行法基本框架和主要制度是適應註冊會計師行業發展的。隨著我國改革發展形勢的變化，註冊會計師行業實踐中許多新情況、新問題逐漸湧現，主要是部分會計師事務所和註冊會計師執業行為不規範、履行“看門人”職責不到位，監管措施不完善、處罰力度不夠，企業財務會計資訊失真、上市公司審計造假等現象頻發。
習近平總書記高度重視打擊財務造假和註冊會計師行業健康發展問題，近年來多次作出重要指示批示會計。黨中央、國務院高度重視嚴肅財經紀律、加強財會監督，要求加強基礎制度建設。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於進一步加強財會監督工作的意見》以及《國務院辦公廳關於進一步規範財務審計秩序促進註冊會計師行業健康發展的意見》（國辦發〔2021〕30號）明確要求修改會計法、註冊會計師法等財會監督法律。
黨的二十大以來，修改註冊會計師法與修改會計法列入十四屆全國人大常委會立法規劃一併考慮，並分別列入全國人大常委會和國務院年度立法工作計劃會計。財政部黨組高度重視修法工作，在深入調研、廣泛聽取意見並向社會公開徵求意見的基礎上，起草了送審稿。司法部會同財政部認真研究、反覆論證，在徵求有關方面意見基礎上修改形成修正草案。2025年11月，國務院常務會議審議透過修正草案，按程式提請全國人大常委會審議。2026年，經過全國人大常委會兩次審議，《決定》最終以高票表決透過，彰顯了國家依法懲治財務、審計造假的決心，承載了社會公眾對法治公平正義的期待。
二、深刻認識新註冊會計師法的重要意義
本次修法堅持以習近平法治思想為指導，深入貫徹習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，在保持現行法基本框架和主要制度不變的基礎上，聚焦加強黨的領導、完善行業監管、加大責任追究力度等方面，著力解決審計造假等突出問題，為推動註冊會計師行業高質量發展提供更加有力的法治保障會計。
（一）新註冊會計師法適應了當前資本市場發展的形勢要求會計。
近年來，我國社會主義市場經濟特別是資本市場迅速發展，資本市場虛增利潤、欺詐發行等財務造假違法違規案件時有發生會計。相關案件反映出資本逐利性強、上市公司存在財務造假動機等問題，也反映出會計師事務所未能有效發揮審計鑑證作用，履行“看門人”職責不到位等問題。2024年會計法順利修改出臺，針對會計造假等違法行為加大處罰力度，著力解決“會計造假”難題。當前，透過修改註冊會計師法，對財務會計報告審計的違法違規行為，加大處罰力度，著力解決“審計報告虛假”問題，實現對財務造假全鏈條監管與懲處的制度升級。兩部法律的先後出臺，對企業和會計師事務所兩個主體分別規範，震懾的是少數造假者，保護的是大多數誠實守信的經營者，促進企業向市場和投資者提供更加真實可靠的會計資訊，切實營造公平有序的資本市場環境。
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（二）新註冊會計師法為加強財會監督提供了有力有效的制度利器會計。
黨的二十屆三中全會指出，完善中介服務機構法規制度體系，促進中介服務機構誠實守信、依法履責會計。修法貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，將遏制造假作為修法的重中之重，有針對性地作出規定。對註冊會計師執業監管，前端嚴格執業准入，將會計師事務所設立審批由“先照後證”調整為“先證後照”，新增對會計師事務所從事上市公司審計服務實施准入管理的措施；中端加強監督檢查，豐富監管手段，並強化行業自律監督；後端加大處罰力度，大幅提高了罰款額度，增加終身禁業等處罰。修法要求監管部門切實履責，從事前、事中、事後全鏈條加強監管，依法嚴厲打擊審計違法違規行為，對會計師事務所喪失獨立性、串通舞弊等違反執業準則的重大問題，保持“零容忍”，發現一起，查處一起，確保監管“長牙帶刺”，管用有效。
（三）新註冊會計師法為註冊會計師行業營造良好的法治環境會計。
習近平總書記高度重視註冊會計師行業發展，要求行業緊緊抓住服務國家建設這個主題和誠信建設這條主線會計。本次修法深入貫徹習近平總書記重要指示批示精神，深刻領會在法治軌道上推動註冊會計師行業高質量發展的任務使命，全面總結“十四五”時期註冊會計師行業建設取得的成績，有力有序有效應對註冊會計師行業“十五五”時期以及未來的新形勢和新要求，始終強調規範與發展並重，系統謀劃，頂層設計。既對審計造假等違法行為依法整治監管，又增加支援行業加強誠信建設、加強協會自律監督、規範執業行為等一系列舉措，指引行業堅持誠信建設這條主線，堅守質量為先的職業操守，有助於重塑行業公信力、重拾社會公眾信任，為有效發揮註冊會計師行業作用，營造良好的法治環境。
（四）新註冊會計師法為新時代財政法治建設積累了成功經驗會計。
“良法是善治之前提”，近年來，財政部門持續加大力度推動財會監督法律制度不斷完善會計。會計法、註冊會計師法先後修改出臺，為構建規範有效的財會監督法律制度體系奠定了堅實的基礎。修法始終堅持以習近平法治思想為指導，把貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神與習近平法治思想緊密結合，為促進註冊會計師行業健康發展提供根本性、全域性性、長期性的制度保障。新註冊會計師法的修改過程是一次貫徹落實習近平法治思想的生動實踐，為新時代全面提升財政立法質量和水平積累了重要的立法經驗。一是堅持黨對立法工作的領導。修法牢牢把握正確的政治方向，堅決做到將習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院關於“加強財會監督、嚴肅財經紀律”的決策部署落實落細，把黨的領導貫徹到修法工作全過程和各方面。二是堅持以人民為中心。堅持科學立法、民主立法、依法立法，先後兩次公開徵求意見，廣泛聽取社會各方面意見建議，力爭取得“最大公約數”，切實解決社會公眾廣泛關注的財務審計造假等痛點難點問題。三是堅持改革與法治同步推進。將改革中行之有效的成熟經驗做法，透過立法予以確認，有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。
三、準確理解新註冊會計師法的主要內容
（一）加強黨對註冊會計師行業的領導會計。
中國式現代化從根本上講是中國共產黨領導的社會主義現代化，黨的領導直接關係中國式現代化的根本方向、前途命運、最終成敗會計。我國註冊會計師行業發展始終堅持黨的領導，這是行業發展壯大的根本政治保證和最大制度優勢。自2009年中國註冊會計師行業黨委成立以來，行業持續推進會計師事務所黨的組織和工作全覆蓋，截至2025年底，共有省級行業黨委31個、地市級行業黨組織或者工作機構239個；會計師事務所黨組織4557個，共覆蓋事務所6443家；黨員51189名，其中註冊會計師黨員19729名。
本次修法充分總結黨對行業領導的成功經驗，堅持把黨的領導貫穿註冊會計師行業發展的各方面和全過程，透過法治保障黨的路線方針政策有效實施會計。為此，在總則中增加規定：註冊會計師行業堅持中國共產黨的領導，貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，為國民經濟和社會發展服務。
（二）明確國家支援並促進行業健康發展會計。
註冊會計師行業是服務經濟社會發展的重要專業力量會計。習近平總書記在深圳經濟特區建立40週年慶祝大會上的講話指出，要大力發展金融、會計等現代服務業，提升服務業發展能級和競爭力。有關方面和社會公眾建議，進一步總結實踐經驗，對註冊會計師行業的建設和發展提出總體性要求，以充分發揮其作為財會監督專業力量的重要作用。
由此，修法堅持規範與發展並重，明確國家“促進註冊會計師行業健康發展”的堅定態度：一是將國家支援行業加強誠信建設寫入法律，明確誠信是註冊會計師執業的基本要求，將職業道德上升為對註冊會計師執業行為的法律約束會計。二是拓展服務網路，提升規範化、專業化水平。近年來，註冊會計師行業為各類市場主體提供審計、鑑證服務，大力拓展國際網路，服務中國企業“走出去”，為近萬家中國企業在全球180多個國家和地區投資經營提供有力的專業支援。與發達國家相比，我國註冊會計師行業在審計業務能力、品牌效應、國際網路建設等方面仍存在差距。修法透過對行業發展提出具體目標要求，為進一步提升行業執業水平和國際競爭力提供法律支援。
（三）進一步規範註冊會計師執業行為會計。
從境內外審計違規案件看，如何防範財務、審計造假，仍然是一個難題，需要採取系統性措施治理和防範會計。打鐵還需自身硬，防範造假首先是規範註冊會計師執業行為。透過規範執業要求，提升執業水平，能夠更早發現、預警財務造假行為，進一步壓縮資本市場財務造假空間，確保財務資訊披露的真實、完整。
為此，修法作了以下規定：一是明確註冊會計師執業堅持誠信、客觀、獨立、公正的原則會計。其中，誠信建設是註冊會計師行業健康發展的主線，客觀、獨立、公正是註冊會計師開展執業活動的基本要求。二是增加註冊會計師執業的禁止性規定：明確註冊會計師不得出具虛假報告；未保持應有的職業懷疑且未履行必要的審計程式或者未獲取充分適當的審計證據，不得發表不恰當的審計意見或者出具報告；不得冒用他人名義執業；不得采用強迫、欺詐、賄賂等不正當方式招攬業務。
（四）加強對會計師事務所執業審批管理會計。
習近平總書記指出：“在統籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，全面建設社會主義現代化國家的新徵程上，我們要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用會計。”能否發揮好註冊會計師法“固根本、穩預期、利長遠”的保障作用，取決於相關制度設計是否適合當前經濟社會發展和行業自身發展的需要，並且能夠隨著經濟和社會發展變化與時俱進、完善發展。近年來，在行業監管方面嘗試的部分改革舉措在一定程度上促進了行業發展，但是也存在一些監管漏洞和問題，需要因時因勢調整完善。
本次修法在會計師事務所執業審批管理方面充分總結經驗和規律，作了以下三方面調整：一是執業許可管理由“先照後證”修改為“先證後照”會計。按照現行法規定，申請設立會計師事務所，申請人需先領取營業執照，再申請執業許可，即“先照後證”。但實踐中一些申請人領取營業執照後，不再申請執業許可，卻以“會計師事務所”名義從事經營活動，“無證經營”問題較為突出，既嚴重擾亂了行業秩序，又難以監管。經認真研究論證，為維護註冊會計師行業秩序，修法明確調整為“先證後照”。二是依照有關法律規定對會計師事務所從事上市公司審計等金融活動審計服務實施准入管理。結合資本市場實踐看，上市公司審計等金融活動審計服務涉眾面廣、專業要求高，透過科學設定准入條件，有助於促使會計師事務所執業能力與其承接業務的風險水平相匹配，提高監管效率。三是根據監管實踐和防範風險需要，進一步明確有限責任會計師事務所業務範圍，規定不得從事證券服務業務以及法律、行政法規、國務院財政部門規章規定其不得從事的關係社會公共利益的其他特定業務。
（五）強化行業協會的自律監督作用會計。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於進一步加強財會監督工作的意見》明確指出，強化行業協會自律監督作用，並要求構建起財政部門主責監督、有關部門依責監督、各單位內部監督、相關中介機構執業監督、行業協會自律監督的財會監督體系會計。在修法過程中，有關方面也提出應進一步加強註冊會計師協會在推動註冊會計師行業積極服務國家經濟社會發展需要、實現自身創新發展方面的作用。
為此，在現行法關於註冊會計師協會職責的規定中增加一款，規定註冊會計師協會應當加強註冊會計師行業有關發展規劃和人才隊伍建設工作，強化行業自律監督，為提升行業服務質量，拓展業務領域和創新技術應用提供支援會計。截至2025年底，全國共有執業註冊會計師約10萬人，會計師事務所約1.1萬家（含分所）。註冊會計師服務專案已達579項，行業每年服務各類企事業單位達420萬家。修法將註冊會計師協會加強有關行業發展規劃和人才建設工作等相關工作要求上升為法律規定，有利於持續提升行業自律監督和服務水平，促進行業中長期穩定發展。
（六）進一步完善行政監管措施會計。
市場經濟是法治經濟，註冊會計師行業高質量發展必然要求法治建設邁向更高水平，用法治來規範政府和市場的邊界會計。本次修法以問題為導向，在現行部門規章的基礎上強化行政監管的法律供給，專門新增“監督管理”一章，進一步增加監管措施，豐富監管工具，健全規範涉企執法長效機制，營造良好營商環境。
一是加強監督檢查會計。明確省級以上財政部門負責監督檢查會計師事務所和註冊會計師執業情況，並增加規定可以採取監管談話、出具警示函、責令限期整改等監管措施。二是增加配合檢查的義務。規定會計師事務所、註冊會計師應當如實提供有關審計資料和檔案，不得拒絕、阻礙或者隱瞞。三是加強審計檔案管理。本次修法規定註冊會計師執行審計業務形成的審計工作底稿和審計檔案，應當存放在中國境內。除國家另有規定外，任何單位或者個人不得擅自攜帶、傳遞審計工作底稿或者審計檔案出境。四是加強資訊化建設。近年來，透過審計報告賦碼等資訊化監管的有益嘗試，行業監管取得了良好效果。本次修法明確加強資訊化建設，不斷提升監管效率和水平。
（七）加大對違法行為處罰力度會計。
修法貫徹落實黨中央、國務院關於“加強財會監督、嚴肅財經紀律”的決策部署，深入梳理分析近年來審計違規案件情況，針對審計造假等違法違規行為的處罰幅度偏輕、第三方配合造假、串通唆使造假等問題，作了專門修改，進一步做好法律條款之間的銜接，體現從嚴監管、精準處罰、過罰相當會計。
一是嚴管重罰震懾造假會計。將違規出具報告的處罰幅度由現行法的最高處違法所得5倍罰款提高至10倍；情節嚴重的，暫停部分或者全部經營業務直至吊銷執業許可；新增因故意出具虛假報告被追究刑事責任的註冊會計師終身禁業。上述修改有助於扭轉審計造假違法成本偏低問題，並推動會計師事務所加強質量控制和誠信建設。二是覆蓋財務造假全鏈條。修法的顯著特點之一是將責任主體從會計師事務所和註冊會計師擴充套件至整個財務造假鏈條，串通、配合造假者均無遺漏。其中，關於第三方配合被審計單位財務造假，向註冊會計師提供虛假檔案資料的問題，是此次修法過程中各方高度關注的問題之一。第三方配合造假，按照行為主體、行為性質，以及監管部門的職責，應當依照現行法律法規進行處罰。如第三方配合會計造假或者唆使指使會計造假等，可以透過會計法予以處罰；對於銀行出具虛假函證等，可以依照銀行業監督管理法處罰；同時，第三方配合造假行為的具體情況，還可能違反公司法、企業國有資產法、證券法、稅收徵收管理法、企業破產法等，上述法律針對虛構交易財務造假、提供虛假財務會計報告、虛假陳述、虛假資訊披露、捏造虛假債務進行虛假破產等行為都有相應的處罰。對此，修法專門規定，被審計單位以及相關單位和個人向註冊會計師提供虛假的會計資料或者檔案的，依照有關法律、行政法規的規定處罰。三是做好行刑銜接。修法專門增加規定，違反本法規定構成犯罪的，依法追究刑事責任。該條直接與我國刑法的相關罪名對應，對於構成犯罪的違法行為，如中介組織人員故意提供虛假證明檔案或者嚴重不負責任出具證明檔案有重大失實造成嚴重後果，以及涉嫌其他犯罪行為的，依照刑法的規定追究相應的刑事責任。
釋出日期會計：2026年08月25日
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